Kwalitatieve evaluatie van de NOW

De NOW-regeling lijkt zonder bovenmatige verstoring van de bedrijven- en arbeidsmarktdynamiek relatief doelmatig werkgelegenheid behouden te hebben in vergelijking met soortgelijke regelingen in andere landen. Betrokken partijen zijn overwegend positief over de inrichting en uitvoering van de regeling en de onderlinge samenwerking. Het gedetecteerde misbruik en oneigenlijk gebruik zijn op het totale gebruik gering. Een belangrijke les voor toekomstige crisissituaties is het beter waarborgen van de tijdelijkheid en gerichtheid van steunmaatregelen om doelmatigheid te verhogen, evenals een heldere afbakening van crisissituaties, instrumenten en doelen. Dit blijkt uit de verdiepende kwalitatieve evaluatie van de NOW-regeling die we samen met SEO hebben uitgevoerd, in opdracht van het ministerie van SZW.

In dit onderzoeksrapport staan de kwalitatieve evaluatie van de doelmatigheid, de inrichting en uitvoering, de samenwerking en besluitvorming en het misbruik en oneigenlijk gebruik van de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor behoud van Werkgelegenheid (NOW) centraal, evenals lessen voor toekomstige crisissituaties. De NOW-regeling is aan het begin van de coronapandemie in het leven geroepen om ontslagen te beperken en werkgelegenheid te behouden en daarmee een systeemcrisis te voorkomen.

De prestaties van de NOW-regeling zijn doelmatig vanwege de snelle, tijdige en grootschalige uitvoering van de regeling tegen relatief beperkte uitvoeringskosten en geringe administratieve lasten. Bovendien blijkt uit een enquête onder bedrijven en gesprekken met vertegenwoordigers van gebruikers dat de meeste gebruikers de administratieve lasten als gering ervaren en dat deze voor kleinere bedrijven tussentijds verminderd zijn. Daarnaast lijkt de NOW-regeling relatief doelmatig werkgelegenheid behouden te hebben in vergelijking met soortgelijke regelingen in andere landen. Hoewel er empirische aanwijzingen zijn voor verstoring van de bedrijven en arbeidsmarktdynamiek, scoort Nederland op dit gebied volgens een landenvergelijking van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) niet veel slechter of beter dan andere (Europese) landen.

De NOW-regeling is buitengewoon snel ontworpen en ingericht door het ministerie van SZW, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en Uitvoering van Beleid (UVB). Dit kon omdat de uitvoeringsmogelijkheden vanaf het begin op één stonden en het ministerie van SZW en UWV een veel nauwere samenwerking en overlegstructuur hadden dan in reguliere beleidstrajecten. De NOW was een regeling met een voorschotvaststellings-systematiek op werkgeversniveau. Alternatieve systematieken zijn overwogen, maar daarvan werd snel geconcludeerd dat die niet doeltreffend of minder doelmatig zouden zijn. Gebruikers en sociale partners zijn in grote mate tevreden over de gebruiksvriendelijkheid van de NOW en de responsiviteit van het ministerie van SZW en UWV. Gebruikers kregen sneller dan verwacht financiële steun op hun rekening, en beoordelen het aanvraagproces als gebruiksvriendelijk. Sociale partners oordelen ook positief over de regeling, en waarderen dat hun kanttekeningen bij de regeling gehoord en opgevolgd werden.

Politieke wensen uit zowel kabinet als parlement hadden een grote invloed op de inrichting en het verloop van de NOW-regeling. Bij de totstandkoming van de NOW was er grote politieke wil om snel een generieke regeling op te tuigen waarbij doeltreffendheid de hoogste prioriteit had. Gedurende het verloop van de NOW hadden moties uit de Tweede Kamer invloed op wijzigingen in de NOW. Sommige maatschappelijke en politieke wensen zijn omwille van de uitvoerbaarheid niet ingewilligd. Ten slotte was maatschappelijke en politieke druk de voornaamste reden dat de NOW niet eerder afgebouwd of stopgezet is.

De snelle totstandkoming van de NOW-regeling bracht een verhoogd risico op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) met zich mee. Gelijktijdig met de uitvoering van de regeling is er daarom M&O-beleid gevoerd en zijn er verschillende beheersmaatregelen geïmplementeerd om deze risico’s te minimaliseren, hoewel meer risico’s zijn aanvaard dan onder reguliere omstandigheden. Het controlestelsel heeft effectief bijgedragen aan het voorkomen en identificeren van misbruik en oneigenlijk gebruik (waarbij de meest vergaande eisen en controles gericht zijn op de grootste gebruikers).

Tot slot biedt de NOW-regeling waardevolle lessen voor toekomstige crisissituaties. De NOW-regeling toont aan dat een generieke regeling met een voorschot-vaststelling-systematiek snel, tijdig en op grote schaal steun aan werkgevers kan verlenen, maar enkel geschikt is voor uitzonderlijke crisissituaties. Deze uitzonderlijke crisissituaties dienen dan ook helder afgebakend te worden om te voorkomen dat de overheid normale ondernemersrisico’s gaat overnemen en prikkels voor efficiënte bedrijfsvoering en arbeidsmobiliteit wegneemt.

Naast deze kwalitatieve evaluatie hebben we ook een kwantitatieve evaluatie van de TVL en NOW uitgevoerd.