In Nederland is er sprake van een gedifferentieerd btw-tarief. Het uitgangspunt is dat alle goederen en diensten onder het algemene tarief van 21% vallen. Het verlaagd tarief van 9% vormt daarop de uitzondering. In deze evaluatie draait het om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het verlaagde btw-tarief. Om dit te onderzoeken zijn de volgende onderzoeksmethodes ingezet: deskstudie, interviews, inzet van inhoudelijke experts, data-analyses, analyse van uitvoeringsinformatie en analyse van juridische procedures.

Achtergrond
Het verlaagde btw-tarief is ingevoerd in 1969, tegelijk met de invoering van het btw-stelsel, waarbij lidstaten vrij waren om hun tarieven en vrijstellingen te bepalen. Het doel van het verlaagde btw-tarief was toentertijd de verlichting van de druk van omzetbelasting voor minder draagkrachtigen. De keuzes van Nederland voor welke productcategorieën met een laag tarief werden belast, werden grotendeels ingegeven door de vrijstellingen die Nederland in het voorgaande systeem hanteerde. De productgroepen die onder het verlaagde btw-tarief vallen, veranderen over de tijd. De trend is echter dat het aantal productgroepen dat hieronder valt toeneemt. Productgroepen die nu onder het verlaagde btw-tarief vallen zijn onder andere voedingsmiddelen en water, culturele goederen en diensten, arbeidsintensieve diensten (onder meer kappers en schoonmakers), sierteeltproducten en personenvervoer. Sinds het ontstaan van het verlaagde btw-tarief zijn er verschillende wijzigingen in tarieven geweest. Bij de invoering van het btw-stelsel in 1969 was het verlaagde btw-tarief 4% en het algemene tarief 12%. Beide tarieven zijn in de loop der jaren gewijzigd tot aan de huidige tarieven van respectievelijk 9% en 21%. Het budgettair belang is toegenomen van €7,2 miljard in 2001 naar (naar verwachting) €13,4 miljard in 2023.

Doeltreffendheid
De mate waarin het verlaagde btw-tarief doeltreffend is, verschilt tussen (1) integrale doelen en (2) productgroepen. Als we redeneren vanuit integrale doelen dan komen we tot de volgende conclusies:

• Het verlaagde btw-tarief leidt tot minder fiscale druk op minder draagkrachtigen en is hiermee doeltreffend. De mate waarin afnemers profiteren van de btw-verlaging (en niet de verkopers), verschilt per productgroep en hangt vooral af van de elasticiteit van vraag en aanbod.
• Het verlaagde btw-tarief leidt in bepaalde gevallen tot een hogere consumptie van bemoeigoederen en is hiermee deels doeltreffend. De mate waarin er sprake is van hogere afname verschilt tussen productgroepen.
• Het verlaagde btw-tarief leidt in bepaalde gevallen tot het ondersteunen van sectoren en is hiermee deels doeltreffend. De mate waarin sectoren worden ondersteund verschilt tussen productgroepen.
• Het verlaagde btw-tarief leidt in bepaalde gevallen tot meer werkgelegenheid en is hiermee deels doeltreffend. Wij zien dat het doeltreffend is voor de werkgelegenheid in de sierteeltsector en mogelijk ook voor de werkgelegenheid van bepaalde arbeidsintensieve diensten en de museumsector.

Doelmatigheid
In het algemeen is het verlaagde btw-tarief geen doelmatig (efficiënt) instrument om de beoogde doelen te bereiken. Als we redeneren vanuit integrale doelen dan komen we tot de volgende conclusies:

• Het verlaagde btw-tarief is geen doelmatig instrument om de fiscale druk op minder draagkrachtigen te verminderen. Op basis van een kwantitatieve analyse komen we tot de conclusie dat het verlaagde btw-tarief een zeer ondoelmatig instrument is om fiscale druk bij de minder draagkrachtigen te verminderen. Hoe draagkrachtiger een huishouden is, hoe meer (!) ze profiteert van de verlaagde btw. De 50% meest draagkrachtige huishoudens profiteren twee keer zo veel van de verlaagde btw dan de 50% minst draagkrachtige huishoudens. Slechts 10% van de ondersteuning slaat neer bij de 20% minst draagkrachtige huishoudens. Om €1 bij de 10% minst draagkrachtige huishoudens te krijgen, moet in totaal bijna €20 worden uitgegeven. Productgroepen die niet betrokken zijn bij het verlagen van de fiscale druk zorgen voor een verlaging van de doelmatigheid in deze context.
• Het verlaagde btw-tarief is waarschijnlijk geen doelmatig instrument om de consumptie van bemoeigoederen te vergroten. Het kwantificeren hiervan is niet mogelijk.
• We kunnen niet inschatten of het ondersteunen van sectoren middels het verlaagde btw-tarief doelmatig is. Ook hier is kwantificeren van doelmatigheid niet mogelijk. Het ondersteunen van bepaalde sectoren sluit niet goed aan bij doelmatigheid van beleid vanuit een breder perspectief.
• Het creëren van meer werkgelegenheid middels het verlaagde btw-tarief is waarschijnlijk niet doelmatig. De kosten voor het creëren van een baan liggen mogelijk hoger dan het inkomen dat aan deze baan gekoppeld is.

Uitvoeringskosten
De uitvoeringskosten van de Belastingdienst voor het verlaagde btw-tarief bedragen € 10 miljoen tot € 30 miljoen per jaar. De uitvoeringslasten van het verlaagde btw-tarief verschilt tussen productgroepen. Vooral geneesmiddelen & medische hulpmiddelen, logiesverstrekking en kunstvoorwerpen kennen hoge uitvoeringslasten. De administratieve lasten voor bedrijven liggen op € 125 miljoen tot € 150 miljoen per jaar. Het kwantitatief in kaart brengen van de juridische procedures omtrent het verlaagd tarief blijkt binnen dit onderzoek niet haalbaar. Wel kunnen we indicatief aangeven dat er elk jaar minimaal tientallen uitspraken worden gedaan door Rechtbanken, Gerechtshoven en de Hoge Raad tezamen. Er is geen duidelijke trend in het aantal gepubliceerde uitspraken.

Beleidsopties en aanbevelingen
Er zijn meestal betere alternatieve instrumenten dan de verlaagde btw-tarieven om de hier genoemde beleidsdoelen te bereiken.

• Betere alternatieven om de fiscale druk op minder draagkrachtigen te verminderen zijn op minder draagkrachtige huishoudens gerichte toeslagen en/of verlagingen van de IB.
• Gerichte subsidies aan producenten en/of consumenten lijken een meer doelmatige manier te zijn om de consumptie van bemoeigoederen te stimuleren dan het verlaagde btw-tarief. Toch kennen subsidies eigen beperkingen en uitdagingen. Ook informatiecampagnes zijn een manier om het doel te realiseren.
• Voor het ondersteunen van sectoren lijken gerichte subsidies aan producenten een meer doelmatige optie dan het verlaagde btw-tarief.
• Om meer werkgelegenheid te creëren is het gericht verlagen van de belasting op arbeid een meer doelmatig instrument dan het verlaagde btw-tarief.