Evaluierung WBSO 2011-2017

Am 11. April hat der Staatssekretär für Wirtschaft und Klima den von Dialogic in Zusammenarbeit mit APE und UNU-MERIT durchgeführten Evaluierungsbericht der WBSO 2011-2017 an das niederländische Parlament übergeben. Dieser wurde zusammen mit der Stellungnahme der Regierung überreicht, in der der Staatssekretär unter anderem die Legitimierung der WBSO sowie die 12 Empfehlungen behandelt, die in der Evaluierung gemacht wurden. Die Evaluierung ist innovativ, da nicht nur die ökonometrischen Analysen auf eine für die Niederlande neue Weise durchgeführt wurden (sog. Nutzerkostenansatz), sondern erstmals auch umfassende Erkenntnisse über sogenannte Spillover-Effekte durch eine umfangreiche Umfrage gewonnen wurden und auch Text Mining-Analysen in Zusammenarbeit mit der RVO auf den WBSO-Daten durchgeführt wurden. Die WBSO gilt als Grundlage der niederländischen Innovationspolitik. Es handelt sich um eine Regelung, deren Ausgestaltung und Auswirkungen sowohl in der Politik als auch bei der Zielgruppe (Unternehmen mit F&E) stark im Fokus steht. Auch international besteht großes Interesse an solchen Steuerermäßigungs-Regelungen. Methodisch betrachtet handelt es sich um eine Evaluierung außerhalb der Norm, da die WBSO eines der wenigen Instrumente ist, die sich für eine fortschrittliche ökonometrische Effektmessung eignet. Was ist die WBSO? Seit 1994 verfügt die Niederlande über das Gesetz zur Förderung von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten (WBSO) als steuerliche Anreizregelung für Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten (F&E) in Unternehmen. Das primäre Ziel der WBSO besteht darin, die F&E-Aktivitäten der Unternehmen zu erhöhen. Die WBSO zielt zudem darauf ab, das Standortklima für F&E-Aktivitäten zu verbessern. F&E, die derzeit für die WBSO qualifizieren, umfasst 'technisch-wissenschaftliche Forschung' und die 'Entwicklung technisch neuer Produkte, Herstellungsprozesse und Software'. Im Jahr 2019 beträgt der Steuerabzugsatz der WBSO 32% in der ersten Stufe (bis € 350.000, und 40% für Start-ups) und 16% in der zweiten Stufe. Die Regelung wird von RVO.nl verwaltet und hat während des Evaluierungszeitraums verschiedene Änderungen erfahren, die unter anderem zur Bewertung der Wirksamkeit der Regelung (ökonometrisch) genutzt wurden. Die WBSO ist - zusammen mit der Innovatiebox (Haushaltsbelastung im Jahr 2017 von €1,554 Milliarden) - die wichtigste Regelung in den Niederlanden zur Förderung von F&E in Einzelunternehmen und zur Verbesserung des Standortklimas für innovative Tätigkeiten mit fast €1,2 Milliarden an verrechneter Steuervergünstigung im Jahr 2017. Immer mehr entwickelte Länder verfügen über solche F&E-Steuerermäßigungs-Regelungen. Der Anteil generischer, indirekter Instrumente (WBSO und Innovatiebox) am Gesamtbudget zur Förderung von F&E bei Unternehmen ist international betrachtet in den Niederlanden relativ hoch und hat sich im Evaluierungszeitraum weiter erhöht. Die spezifische, direkte Unterstützung von F&E bei Unternehmen durch Subventionen ist relativ zurückgegangen. Gemischte Methoden der Evaluierung Das Ziel der Evaluierung war es herauszufinden, inwieweit die WBSO in den Jahren 2011-2017 (und die RDA in den Jahren 2012-2015) auf wirksame und effiziente Weise zur Erhöhung der F&E-Aktivitäten von Unternehmen in den Niederlanden (1. Wirkungsgrad), zur Innovation (2. Wirkungsgrade) und zur Unternehmensleistung (3. Wirkungsgrade) sowie zum (steuerlichen) Standortklima für F&E-Aktivitäten in den Niederlanden beigetragen hat. Um diese komplexe Hauptfrage beantworten zu können, ist auch ein Verständnis des Zielgruppenzugangs und der Nutzung der Regelung, der Umsetzungsmethode und -kosten sowie der administrativen Belastungen der WBSO erforderlich. Für die Durchführung der Evaluierung wurden verschiedene Methoden kombiniert, darunter: deskriptive Studie, Analyse administrativer Daten (teilweise in Verbindung mit verknüpften CBS-Daten), ökonometrische Analysen, umfangreiche Online-Umfrage, Interviews/Gruppengespräche sowie eine Text Mining-Analyse. Gesamtbeurteilung Wir haben die WBSO als eine kosteneffiziente Regelung bewertet, die von den meisten Nutzern geschätzt wird und nachweislich einen positiven Einfluss auf die F&E-Lohnkosten von Unternehmen hat. Es ist auch wahrscheinlich, dass die WBSO - neben anderen Faktoren - zu einem besseren Standortklima für Unternehmen beiträgt, die ihre F&E-Aktivitäten auf internationaler Ebene organisieren ("Multinationale Unternehmen"). In dieser Evaluierung haben wir die wirtschaftlichen Erträge der zusätzlichen F&E infolge der WBSO nicht mit den wirtschaftlichen Kosten der WBSO verglichen (Kosten-Nutzen-Analyse). Die makroökonomische Effizienz kann daher nur angenähert werden. Wir haben jedoch die sogenannten Spillover-Effekte so gut wie möglich beleuchtet (unter anderem mithilfe der umfangreichen Online-Umfrage unter mehr als 1600 WBSO-Nutzern). Wir kommen zu dem Schluss, dass unter Berücksichtigung der Spillover-Effekte die Erträge der WBSO wahrscheinlich höher sind als die Kosten der WBSO. Basierend auf der Evaluierung wurden insgesamt 26 Schlussfolgerungen formuliert. Im Folgenden die Top 5.

1. In der Evaluierungszeit von 2011-2017 beträgt die geschätzte Größe des kurzfristigen "Bang For The Buck" (BFTB) 0,7 und des langfristigen 0,9. Dies bedeutet, dass, wenn wir ausschließlich die WBSO-Teilnehmer betrachten, jeder Steuernachlass in der Kürze zu schätzungsweise 70 Eurocent zusätzlichen F&E-Lohnkosten führt. Langfristig beträgt dieser Wert schätzungsweise 90 Eurocent pro Steuernachlass. Das bedeutet, dass 1 Euro zusätzlicher Steuernachlass über einen "unendlichen Zeitraum" hinweg schätzungsweise zu 0,90 Euro zusätzlichen F&E-Lohnkosten führt. Dies ist der direkte Effekt der WBSO auf die F&E-Lohnkosten. Die Ergebnisse der Umfrage und die Literatur deuten darauf hin, dass es darüber hinaus noch Spillover-Effekte gibt. Unsere ökonometrischen Schätzungen legen nahe, dass die Wirksamkeit der WBSO in Bezug auf den BFTB im Laufe der Zeit leicht abgenommen hat (d. h., über den längeren Zeitraum von 2008 - 2017 schätzen wir etwas höhere BFTB-Werte).
2. Auf der Grundlage selbstberichteter Verhaltensänderungen (der Umfrage) trägt die WBSO in spezifischen Nutzergruppen zur Professionalisierung von F&E-Aktivitäten bei. Dies äußert sich unter anderem in der Anwerbung von Fachpersonal und der Entwicklung von Fähigkeiten für Planung und Zusammenarbeit im F&E-Prozess. Kleinere und mittlere Unternehmen berichten in der Regel über mehr Verhaltenseffekte als größere Unternehmen.
3. Laut den Umfrageergebnissen (und gemäß der Logik) trägt die WBSO zu F&E-Investitionen bei, die Unternehmen vergleichsweise nicht selbst leicht realisieren können. Teilnehmer, die angeben, dass ihre F&E-Bemühungen von der WBSO abhängen, erzeugen auch mehr Spillovers. Neben der Erzeugung von Spillovers ist die WBSO auch für deren Nutzung relevant.
4. Für Unternehmen, die ihre F&E auf internationaler Ebene organisieren oder erwägen - und das ist per Definition eine begrenzte Auswahl aus der WBSO-Nutzerschaft - verringert die WBSO laut Umfrageergebnissen die effektive Steuerlast, eine wichtige (aber nicht die einzige) Voraussetzung für ein günstiges Standortklima für Unternehmen mit F&E-Aktivitäten.
5. Die geschätzten Verwaltungskosten (Summe der Kosten eines Zwischenhändlers und eigener Verwaltungskosten) der WBSO lagen 2017 wahrscheinlich etwas höher als die Kosten, die am Ende des vorherigen Evaluierungszeitraums geschätzt wurden (8% des WBSO-Budgets). Die selbstberichteten eigenen Kosten aller Unternehmen beliefen sich schätzungsweise auf 4,4% - 7% des gewährten WBSO-Budgets im Jahr 2017. Die geschätzten Kosten aufgrund des Einsatzes von Zwischenhändlern betrugen 3,8% des gewährten WBSO-Budgets.

Auf Grundlage dieser Erkenntnisse wurden insgesamt 12 Empfehlungen formuliert. Dies sind hauptsächlich Empfehlungen zur Gestaltung einer F&E-Steuerermäßigungs-Regelung wie der WBSO sowie einige praktische Empfehlungen zur Verbesserung des Zugangs der Zielgruppe und der Konzeption und Umsetzung der WBSO. Wir haben auch dafür plädiert, politische Experimente innerhalb der WBSO durchzuführen, um in Zukunft testen zu können, ob Anpassungen an der Regelung wirksam sind. In der Stellungnahme der Regierung geht der Staatssekretär auf jede der gegebenen Empfehlungen ein.