Een evaluatie na drie jaar is niet gebruikelijk, maar gezien de mogelijke grote impact van online gokken is het op verzoek van de Tweede Kamer vervroegd uitgevoerd. Dat maakt het geen gemakkelijke evaluatie. Het veld van online kansspelen en de regelgeving eromheen zijn volop in beweging. In de eerste drie jaar zijn sterke beperkingen ingevoerd op reclame, zijn er speellimieten ingevoerd en hebben de aanbieders duidelijkere regels gekregen voor het inrichten van hun zorgplicht. Tegelijkertijd worden gevolgen van kansspelverslaving pas later duidelijk: Het duurt gemiddeld vijf tot acht jaar voordat een verslaafde hulp zoekt.
Met die uitdagingen hebben wij het onderzoek opgesplitst in drie delen: Toetsen van de aannames van het beleid (de beleidstheorie), in kaart brengen van hoe het beleid uitpakt (uitvoeringspraktijk) en, waar mogelijk, de effecten van het beleid.
De beleidstheorie: Hoe zou het moeten werken?
De beleidstheorie splitst zich op langs drie doelstellingen: Verslavingspreventie, consumentenbescherming en het tegengaan van fraude en criminaliteit. Deze moeten bereikt worden door consumenten van het onveilige illegale naar een veiliger legaal aanbod te leiden (kanalisatie). Wij concluderen op basis van de beleidstheorie een aantal zaken. Ten eerste zijn de doelstellingen en maatregelen beperkt geoperationaliseerd: Het is niet duidelijk wanneer de doelen van de legalisatie behaald zijn. Daarnaast waren bepaalde (belangrijke) zaken zoals de zorgplicht die aanbieders naar de consument hebben beperkt gedefinieerd: Het was niet duidelijk wat vergunninghouders precies moesten doen en wanneer ze dit naar behoren deden.Ook zitten er tegenstrijdigheden in het beleid, vooral omtrent reclame. Vergunninghouders mogen reclame maken om hun aanbod bekend te maken en spelers van het illegale aanbod naar hun legale aanbod te leiden, maar de reclame mag niet aanmoedigen tot gokken en niet tot meer spelers leiden. Aanmoedigen tot gokken en meer nieuwe spelers zouden namelijk kunnen leiden tot meer kansspelverslaving, omdat online kansspelen ook in het veiligere legale aanbod het meest risicovolle soort kansspelen zijn. Daarmee kan worden verwacht dat reclame problemen op zal leveren voor de doelstellingen van verslavingspreventie.
Ten slotte is het de vraag of de verwachtingen van vergunninghouders niet tegenstrijdig zijn. De wetgever verwacht dat vergunninghouders enerzijds met elkaar concurreren voor marktaandeel door het aanbieden van een aantrekkelijk aanbod en anderzijds hun spelers actief aanspreken als zij risicovol gedrag vertonen of teveel gokken. Vanuit dit concurrentieperspectief kan worden verwacht dat aanbieders de zorgplicht op zo’n manier invullen dat die de spelers zo min mogelijk belemmert.
De uitvoeringspraktijk: Hoe pakt het uit?
Op basis van de huidige uitvoeringspraktijk zien we met name op het gebied van verslavingspreventie dat niet aannemelijk is dat de consument in het vergunde aanbod zo goed beschermd wordt als beoogd. De zorgplicht is te open geformuleerd. Speellimieten zijn onvoldoende beschermend (hoog-risico-gokkers kunnen hier moeilijk mee omgaan en spelers kunnen bij het bereiken van de limiet doorspelen bij een andere vergunde aanbieder) en spelers blijken nog onvoldoende bekend met mogelijkheden om hulp te krijgen. Hiervoor geldt wel dat de regels na de evaluatie (zomer en najaar 2024) al verder zijn aangescherpt door het ministerie en de Kansspelautoriteit.Ook de huidige invulling van maatregelen met betrekking tot werving en reclame dragen onvoldoende bij aan het beschermen van de consument. Sommige reclame zet aan tot onmatig speelgedrag en het blijkt moeilijk of zelfs onmogelijk om niet onbedoeld kwetsbare groepen (jongvolwassenen en mensen die zichzelf hebben uitgesloten van kansspelen) te bereiken.
Het tegengaan van fraude en criminaliteit lijkt grotendeels uit te pakken zoals verwacht. Alleen het scharen van verdachte transacties onder de Wwft leidt bij matchfixing tot moeilijkheden in de informatiedeling.
De effecten: Wat kunnen we al zien?
Het meten van de meeste effecten van de Wet Koa is op dit moment nog lastig, omdat veel dingen na drie jaar nog niet in de cijfers terugkomen. Daarnaast is er op voorhand geen monitoringskader en -systematiek opgesteld waarmee de geobserveerde effecten afgezet kunnen worden tegen de beoogde effecten. Op basis van bevolkingsonderzoeken en de aantallen speelaccounts komen wij tot de conclusie dat er sinds de legalisering meer mensen online zijn gaan gokken. Voor aantallen kansspelverslaafden komt deze evaluatie te vroeg. Op basis van de uitvoeringspraktijk van de maatregelen op het gebied van verslavingspreventie, in combinatie met het toegenomen aantal spelers, kan echter wel worden verwacht dat het aantal personen met een gokverslaving toe zal nemen, ook onder de groep jongvolwassen.We zien dat de beoogde kanalisatiegraad van 80% op basis van zowel spelers als BSR behaald is. Daarnaast heeft Wet Koa ook geleid tot een aantal neveneffecten, zoals een toename van het aantal spelers van online kansspelen, een normalisatie van gokken, een toename van inkomsten uit de kansspelbelasting en een daling van afdrachten aan de draf- en rensport.
