På oppdrag fra departementet for økonomiske saker evaluerte Dialogic Nota Frequentiebeleid 2016 (NFB), Nota Mobiele Communicatie 2019 (NMC), Multibandveilingen (2020) og 3,5 GHz-auksjonen (2024). Vi samarbeidet med Jacob Goeree, professor og ekspert på auksjoner. De to notatene og auksjonene er nært knyttet til hverandre. Nota Frequentiebeleid skisserer overordnet hvordan den nederlandske regjeringen ønsker å håndtere frekvensregulering. Fokuset her ligger på langsiktige mål. Nota Mobiele Communicatie (NMC) er langt mer konkret enn NFB og gir klare rammer spesielt for fremtidige auksjoner av spektrum for mobilkommunikasjon.

Nota frequentiebeleid 2016 (NFB)

NFB 2016 har til hensikt å bidra til velferden i Nederland ved å sikre (1) effektive markeder der (2) offentlige interesser ivaretas. Dette ønskes oppnådd ved å tildele og forvalte spektrum på en bestemt måte. Nederland har fortsatt en av verdens beste telekommunikasjonsinfrastrukturer, noe som bidrar til velferden i Nederland. Markedene fungerer rimelig effektivt og offentlige interesser blir ivaretatt. Vi konkluderer med at NFB 2016 i stor grad har vært et effektivt verktøy. NFB 2016 er en referanse for beslutningstakere, der relevante offentlige verdier er tydeliggjort og tidsånden er forankret. Uten NFB 2016 ville politikken i Nederland vært mindre forutsigbar. NFB 2016 har også bidratt til å sette retningslinjer i lisenser og ivareta offentlige interesser. NFB 2016 hadde også som mål å fremme deling av frekvensområde mellom brukere, men dette ble ikke realisert. Til slutt la NFB 2016 grunnlag for NMC 2019.

Nota Mobiele Communicatie 2019 (NMC)

Med NMC ønsker beslutningstakerne å sikre at Nederland fortsetter å være blant de beste innen telekommunikasjonsinfrastruktur ved å sørge for større investeringssikkerhet for aktørene. Dette skulle oppnås ved (1) å øke forutsigbarheten i politikken og (2) en regjering som så raskt som mulig kan gjøre frekvenser tilgjengelige. Som nevnt ovenfor er telekommunikasjonsinfrastrukturen i Nederland svært god. Imidlertid ser det ikke ut til at forutsigbarheten i politikken har økt. Dette skyldes hovedsakelig eksterne effekter som rettssaker, resolusjoner og en stor fusjon i markedet. Det mest iøynefallende er imidlertid at 3,5 GHz-båndet i Nederland ble tilgjengelig svært sent. Nederland er virkelig en avvikler i Europa på dette området. Regjeringen har derfor ikke gjort frekvensene tilgjengelige så raskt som mulig. Selv om delmålene ikke er oppnådd, har NMC 2019 likevel delvis vært effektiv. Med andre ord: I en situasjon uten denne NMC ville disse målene vært enda mindre oppnådd. NMC 2019 var effektiv fordi den ga retningslinjer for auksjoner og ga markedet forutsigbarhet.

Multibandveiling 2020

Målene for auksjonen samsvarer godt med NMC 2019 og NFB 2016. Men da målene for auksjonen ikke er godt operasjonalisert, er det vanskelig å objektivt fastslå om de er oppnådd. Med denne begrensningen kommer vi til følgende konklusjoner:

Etter vårt syn har Multibandauksjonen 2020 økonomisk effektivt fordelte klynger i 1.400 MHz-båndet. For 700- og 2.100 MHz-klyngene har auksjonsoppsettet i det minste ikke bidratt til økonomisk effektiv fordeling.
Sammenlignet med andre land kunne Nederland i ettertid kanskje ha gjort mer proaktivt for å tiltrekke seg nykommere.
Etter vårt syn var Multibandauksjonen relativt enkel, men for gjennomsiktig. Gjennomsiktighet står i konflikt med å forhindre strategisk budgivning. Etter vår mening kunne det vært fokusert mer på (mildrende tiltak mot) strategisk etterspørselsreduksjon, som også kunne vært eksperimentelt testet på forhånd.

3,5 GHz-auksjon 2024

Vi konkluderer med at 3,5 GHz-auksjonsoppsettet ikke har bidratt til en økonomisk effektiv fordeling, fordi det knapt har vært auksjon i arbeid. Dette skyldes at i en (forutsigbar) situasjon der ingen nykommere konkurrerer, avsluttes auksjonen nesten umiddelbart på reserveprisen.
Deltakelse av en nykommer ville sannsynligvis ha ført til mer auksjon og dermed en mer konkurransedyktig, økonomisk effektiv utgang. Mer kunne ha blitt gjort for å tiltrekke seg nykommere (for eksempel ved å gjøre dem mer oppmerksomme på internasjonale parter, eller ved å gjøre betingelsene for nykommere relativt mer attraktive).
Prisene som til slutt ble betalt i Nederland for spektrumet i 3,5 GHz-båndet, var lavere enn i andre europeiske land, og enn man kunne forvente (økonomisk) konkurransedyktige priser.
Auksjonsmodellen for 3,5 GHz-auksjonen var til en viss grad enkel, men enkelheten begrenset god auksjonshandling, og dermed bidro negativt til auksjonens andre målsettinger. Ved valg av auksjonsmodell ble ikke risikoen for at det ikke ville være nye deltakere tilstrekkelig vurdert, med påfølgende manglende auksjonsaktivitet og dermed lave (reserve)priser som følge av det.

Anbefalinger

Basert på evalueringen kommer vi med flere anbefalinger. Vi anbefaler (blant annet) å revurdere perioden der en fremtidig NFB gjelder. Vi anbefaler videre å skjerpe policyteorien. I en fremtidig NFB bør effektiv frekvenspolitikk formuleres som et middel, ikke som et mål. Vi anbefaler å ha mer fokus på strategisk autonomi, økonomisk sikkerhet, motstandskraft og forsvar, og muligens inkludere dette som utfall. Det må selvsagt også kritisk vurderes om de eksisterende utfallene fortsatt er ønskelige. Vi anbefaler å utforske om én NMC per tildelingsøyeblikk er en god modell. For fremtidige spektrumauksjoner anbefaler vi først og fremst å definere målene for auksjonen SMART. Vi anbefaler å ha mer fokus på auksjonseffektivitet i fremtidige auksjoner, og risikoene som kan redusere disse.

2026