Op 8 december heeft de Minister van Economische Zaken en Klimaat de tussentijdse evaluatie van Invest-NL, die Dialogic uitvoerde in samenwerking met prof. Peter Roosenboom (RSM-EUR), aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer en voorzien van een beleidsreactie.

Invest-NL in het kort:

Met de oprichting van Invest-NL eind 2019 beschikt Nederland (weer) over een nationale financierings- en ontwikkelingsinstelling of National Promotional Institution (NPI). Volgens de Machtigingswet Invest-NL heeft Invest-NL tot doel om bij te dragen aan het financieren en realiseren van maatschappelijke transitieopgaven door ondernemingen en aan het bieden van toegang tot ondernemingsfinanciering indien de markt hierin onvoldoende voorziet. Invest-NL heeft een Financieringstaak en een Ontwikkeltaak die respectievelijk zijn ondergebracht in de private ondernemingen Invest-NL Capital en Invest-NL Business Development.

Voor de Investeringstaak (“Capital”) kon Invest-NL bij oprichting beschikken over een budget van €1,7 miljard. Invest-NL heeft tot eind september 2022 €605 miljoen gecommitteerd aan investeringsvolume. Hiervan is 37% middels deelnemingen en leningen direct geïnvesteerd (€225 miljoen), 63% betreft indirecte investeringen via fondsmandaten (€380 miljoen). Het aandeel directe investeringen is daarmee toegenomen van 15% in 2020 tot de genoemde 37% in 2022 en de verwachting is dat dit percentage verder toeneemt. Tot 21 september 2022 waren in totaal 52 investeringen gedaan in fondsen en bedrijven. Voor de Ontwikkeltaak stelt EZK jaarlijks een subsidie ter beschikking van ongeveer €10 miljoen. De activiteiten behorend bij de Ontwikkeltaak (“Business Development”) bestaan uit: 1) Marktonderzoek en -ontwikkeling gericht op het vergroten van kennis van specifieke deelmarkten en financierbaarheid van innovatieve bedrijven; 2) Het adviseren en ondersteunen van ondernemers/ondernemingen bij het oplossen van knelpunten en opschalen van innovatieve bedrijven (propositiebegeleiding gericht op vergroting financierbaarheid), en; 3) Het ontwikkelen van nieuwe financieringsinstrumenten (financiële productontwikkeling). Invest-NL heeft allengs steeds specifieker thema’s gekozen, namelijk: 1) Energy/Ventures; 2) Energy/Projects; 3) Bio/Circular; 4) Agrifood en 5) Life Sciences & Health. Binnen deze thema’s zet Invest-NL wat betreft de transitiedoelstelling hoofdzakelijk in op circulair en CO2-neutraal. Deep Tech en het versterken van het aanbod van risicokapitaal voor innovatieve start- en scale-ups zijn aangemerkt als (brede) thema’s 6 en 7.

In de periode april-september 2022 heeft Dialogic onderzocht hoe Invest-NL invulling heeft gegeven aan de taken uit de Machtigingswet, welke resultaten Invest-NL heeft geboekt, en wat de toegevoegde waarde is van Invest-NL. Deze tussentijdse evaluatie heeft het karakter van een “blik onder de motorkap” van Invest-NL. Voor de evaluatie zijn, naast deskstudie, projectdata geanalyseerd (o.a. om de funnel van Invest-NL Capital als Invest-NL Business Development te reconstrueren), is een bescheiden dossieranalyse uitgevoerd en zijn 40 personen (stakeholders, experts) geïnterviewd.

Een van de conclusies is dat het mandaat dat Invest-NL bij de start heeft meegekregen Invest-NL voldoende manouvreerruimte geeft. Tegelijkertijd is ook geconcludeerd dat er enige ruimte of operating window voor Invest-NL is om tot investeringen te komen die bijdragen aan maatschappelijke transities, maar dat deze begrensd is. Om te bepalen hoe groot de daadwerkelijke ruimte (operating window) is voor Invest-NL om tot directe en indirecte financieringen te komen, zijn drie perspectieven op marktconformiteit onderscheiden, te weten een (1) economisch perspectief, (2) een staatssteunrechtelijk perspectief en (3) een stimulerend perspectief. Afhankelijk van het gehanteerde perspectief is er in principe een kleiner (1e perspectief) of groter operating window (2e en 3e perspectief) voor Invest-NL om te financieren. Bij een strikt economische definitie van marktconformiteit gaan de drie eisen die aan het functioneren van Invest-NL zijn gesteld (marktconformiteit, additionaliteit en het adresseren van marktfalen) slecht samen. In alle gevallen is er slechts een beperkt aantal gevallen waarin sprake is van marktfalen, additionaliteit en marktconformiteit in staatssteun-technische zin (geen ongeoorloofde staatssteun). Dit zien we in de praktijk van Invest-NL terug. Dit, gecombineerd met de strategische focus en het investeringsbeleid van Invest-NL, maakt dat een relatief bescheiden aantal aanvragen (voor directe financiering) precies past in het operating window van Invest-NL. Niettemin is ook geconcludeerd dat Invest-NL een belangrijk instrument is in de ‘gereedschapskist’ van de overheid. Logischerwijs beperken de randvoorwaarden de mogelijkheden van Invest-NL om te investeren, waardoor er onder de huidige marktcondities een beperkt aantal investeerbare cases overblijft. Echter, als kapitaalmarkten minder goed gaan functioneren wordt de speelruimte (en toegevoegde waarde) van Invest-NL een stuk groter. Ook is geconcludeerd dat een bredere beschikbaarheid van risicodragend kapitaal op de transitiedomeinen circulair en CO2-neutraal (en in mindere mate gezondheidszorg) zeker geen kwaad kan.

Op basis van de uitgevoerde analyse is geen noodzaak geconstateerd om op korte termijn het mandaat voor Invest-NL aan te passen. Wel luidt een van de aanbevelingen om een aantal zaken te verduidelijken en die Invest-NL zullen helpen een helderder profiel in de markt op te bouwen. Het gaat daarbij o.a. om meer duidelijkheid over wat onder marktconformiteit wordt verstaan (Invest-NL in samenspraak met ministeries van Financiën/EZK) en welk normrendement van Invest-NL wordt verwacht (Ministerie van Financiën). Het vaststellen van een normrendement is primair van belang als signaal naar de markt dat Invest-NL enerzijds geen subsidies verschaft en anderzijds ook mogelijkheden heeft bij een voldoende grote maatschappelijke impact toch te financieren waar private partijen dit niet of onvoldoende kunnen. Ook is aanbevolen de huidige werkwijze en strategievorming van Invest-NL op een aantal punten te verbeteren. Daarbij moet gedacht worden aan verbetering van de efficiëntie van het beoordelingsproces van financieringsaanvragen door duidelijk (en opnieuw) te communiceren waar Invest-NL voor staat en welk type propositie Invest-NL kan ondersteunen. Dit maakt dat het aantal aanvragen wellicht afneemt – een proces dat al is ingezet – en de “conversie” toeneemt. Naast een efficiënter proces in bedrijfseconomische zin, kan dit ook bijdragen aan een zorgvuldige en kenbare besluitvorming voor het nemen van besluiten over financieringsaanvragen. Dit vereist ook een heldere investeringsafbakening en -strategie. We zien dat Invest- NL allengs haar activiteiten preciezer afbakent, maar dat deze afbakening en strategie nog niet op alle punten voldoende helder is of voldoende helder wordt gecommuniceerd (bijvoorbeeld op het gebied van Life sciences en health).

Een volledig overzicht van conclusies en aanbevelingen is te vinden in de managementsamenvatting van de evaluatie en in hoofdstuk 6 van het hoofdrapport.

Meer weten over dit onderzoek? Neem dan contact op met Pim den Hertog.