De beide nota's en de veilingen hangen nauw met elkaar samen. De Nota Frequentiebeleid schetst op hoofdlijnen hoe de Rijksoverheid met frequentiebeleid om wil gaan. Hierbij is de focus de lange termijn. De Nota Mobiele Communicatie (NMC) is veel concreter dan de NFB en geeft met name duidelijke kaders voor de toekomstige veilingen van spectrum voor mobiele communicatie.
Nota frequentiebeleid 2016 (NFB)
De NFB 2016 beoogt bij te dragen aan het welzijn in Nederland door te zorgen voor (1) efficiënt werkende markten waarbij (2) publieke belangen worden geborgd. Dit wil zebereiken door spectrum op een bepaalde manier te bestemmen en uit te geven. Nederland heeft nog steeds een van de beste telecommunicatie-infrastructuren ter wereld wat bijdraagt aan het welzijn in Nederland. De markten werken redelijk efficiënt en publieke belangen worden gewaarborgd.We concluderen dat de NFB 2016 grotendeels een doeltreffend instrument is geweest. De NFB 2016 is een naslagwerk voor beleidsmakers, waarin relevante publieke waarden zijn geëxpliciteerd en de tijdsgeest is verankerd. Zonder een NFB 2016 zou het beleid in Nederland minder voorspelbaar zijn geweest. De NFB 2016 heeft er ook aan bijgedragen dat er voorschriften in vergunningen zijn gezet, en publieke belangen zijn geborgd. De NFB 2016 beoogde ook het delen van frequentieruimte tussen gebruikers te stimuleren, maar dit is niet gerealiseerd. Tot slot heeft de NFB 2016 kaders voor de NMC 2019 gegeven.
Nota Mobiele Communicatie 2019 (NMC)
Met de NMC wil de beleidsmaker er voor zorgen dat Nederland blijft behoren tot de absolute top in telecommunicatie-infrastructuur door te zorgen voor meer investeringszekerheid voor partijen. Dit zou bereikt moeten worden door (1) het vergroten van de voorspelbaarheid van beleid en (2) een overheid die frequenties zo snel mogelijk ter beschikking kan stellen.Zoals hierboven aangegeven is de telecommunicatie-infrastructuur in Nederland zeer goed. Toch lijkt het er niet op dat de voorspelbaarheid van beleid is toegenomen. Dat komt vooral door externe effecten zoals rechtszaken, moties en een grote fusie in de markt. Veruit het meest in het oog springende aspect is echter dat de 3,5 GHz-band in Nederland zeer laat beschikbaar is gekomen. Nederland is hierin echt een outlier in Europa. De overheid heeft de frequenties dus niet zo snel mogelijk ter beschikking gesteld.
Ondanks dat de tussenliggende doelen niet behaald zijn, is de NMC 2019 toch deels doeltreffend. Met andere woorden: In een situatie zonder deze NMC zouden deze doelen nog minder goed behaald zijn. De NMC 2019 was doeltreffend, doordat ze richtlijnen voor de veilingen gaf en de markt zo voorspelbaarheid bood.
Multibandveiling 2020
De doelen van de veiling sluiten goed aan bij de NMC 2019 en NFB 2016. Maar doordat de doelen van de veiling niet goed geoperationaliseerd zijn, is het lastig om objectief vast te stellen of ze behaald zijn. Met deze beperking komen we tot de volgende conclusies:- Ons inziens heeft de Multibandveiling 2020 de kavels in de 1.400 MHz-band economisch efficiënt verdeeld. Voor de 700- en 2.100 MHz-kavels heeft de veilingopzet in ieder geval niet bijgedragen aan economisch efficiënte verdeling.
- In vergelijking met andere landen had Nederland achteraf gezien wellicht proactief meer kunnen doen om nieuwkomers aan te trekken.
- In onze ogen was de Multibandveiling relatief eenvoudig, maar te transparant. Transparantie staat op gespannen voet met het voorkomen van strategisch biedgedrag. Er had in onze ogen meer aandacht kunnen worden besteed aan (mitigerende maatregelen tegen) strategische vraagverlaging, die vooraf ook experimenteel hadden kunnen worden getest.
3,5 GHz-veiling 2024
De doelen van de veiling sluiten goed aan bij de NMC 2019 en NFB 2016. Maar doordat de doelen van de veiling niet goed geoperationaliseerd zijn, is het lastig om objectief vast te stellen of ze behaald zijn. Met deze beperking komen we tot de volgende conclusies:- We concluderen dat de 3,5 GHz-veilingopzet niet heeft bijgedragen aan een economisch efficiënte verdeling, omdat nauwelijks veilingwerking heeft plaatsgevonden. Dit komt doordat in een (voorzienbare) situatie waarin geen nieuwkomers meedingen, de veiling vanwege haar opzet vrijwel direct eindigt op de reserveprijs.
- Deelname van een nieuwkomer had waarschijnlijk tot meer veilingwerking en daarmee een competitievere, economisch efficiëntere uitkomst geleid. Er had meer kunnen worden gedaan om nieuwkomers aan te trekken (bijvoorbeeld door deze meer onder de aandacht te brengen van internationale partijen, of door de voorwaarden voor nieuwkomers relatief aantrekkelijker te maken).
- De prijzen die uiteindelijk in Nederland zijn betaald voor spectrum in de 3,5 GHz-band waren lager dan in andere Europese landen, en dan te verwachten (economisch) competitieve prijzen.
- Het veilingmodel voor de 3,5 GHz-veiling was weliswaar eenvoudig, maar de eenvoud heeft goede veilingwerking beperkt, en zodoende negatief bijgedragen aan de overige doelstellingen van de veiling. Bij de keuze van het veilingmodel is het risico dat er géén nieuwkomers mee zouden doen, er daardoor geen veilingwerking is, en daardoor lage (reserve)prijzen worden betaald door zittende partijen, onvoldoende meegewogen.
Aanbevelingen
Op basis van de evaluatie komen we tot een aantal aanbevelingen. We bevelen (onder andere) aan om de termijn waarop een toekomstige NFB van toepassing is, opnieuw te overwegen. We raden verder aan om de beleidstheorie aan te scherpen. In een toekomstige NFB zou doelmatig spectrumbeleid als middel, en niet als doel moeten worden geformuleerd. We bevelen aan om in de nieuwe NFB meer aandacht te hebben voor strategische autonomie, economische veiligheid, weerbaarheid en defensie, en dit mogelijk als outcomes op te nemen. Uiteraard moet ook kritisch worden gekeken of de bestaande outcomes nog gewenst zijn. We raden aan om te verkennen of één NMC per verdeelmoment een goed model is.Voor toekomstige spectrumveilingen raden we allereerst aan om de doelstellingen van de veiling SMART te definiëren. We raden aan om in toekomstige veilingen meer oog te hebben voor veilingwerking, en risico’s die deze kunnen verminderen.
