Dialogic heeft in opdracht van het DG Landelijk Gebied & Stikstof (DGLG&S) van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de Interprovinciale Programmaorganisatie Stikstof en Natuur (IPSN) van het Interprovinciaal Overleg (IPO) de evaluatie van extern salderen uitgevoerd.
Achtergrond
Als een initiatiefnemer een activiteit wil ontwikkelen die leidt tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden waarvoor significant negatieve effecten niet kunnen worden uitgesloten, dan moet hij deze mogelijke gevolgen mitigeren (artikel 6, derde lid EU-Habitatrichtlijn) om toestemming te kunnen krijgen. Extern salderen – het inzetten van stikstofruimte van een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk stopt – is een voorbeeld van zo’n mitigerende maatregel. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was extern salderen al volgens nationale en Europese wet- en regelgeving mogelijk.Doel van het onderzoek
Het doel van de evaluatie was meerledig. Er is getracht meer inzicht te krijgen in de facts and figures van extern salderen. Het gaat dan om de vraag hoeveel aanvragen/initiatieven die gebruik maken van extern salderen er zijn gedaan bij de bevoegd gezagen sinds de PASuitspraak, hoeveel afwijzingen er zijn geweest, hoeveel vergunningen/toestemmingsbesluiten (denk aan het ambtshalve te nemen Tracébesluit)/ruimtelijke plannen er zijn vastgesteld met behulp van extern salderen. Daarnaast was het doel om inzicht te krijgen in de effecten van extern salderen en in de ervaringen van zowel de bevoegde gezagen als de bij extern salderen betrokken saldogevers en saldo-ontvangers.Conclusies
Over de doeltreffendheid en doelmatigheid van extern salderen concluderen wij dat:- extern salderen an sich doeltreffend is, en in de evaluatieperiode vooral is gebruikt voor woningbouw (via het SSRS), agrarische initiatiefnemers en – in mindere mate – door industriële initiatiefnemers. Er wordt weinig extern gesaldeerd voor infrastructurele projecten.
- de mate waarin extern salderen kan worden ingezet sterk afhangt van de staat van de natuur. Doordat in de natuurdoelanalyses van 2023 op verschillende plekken is geconcludeerd dat verslechtering van de natuur in de Natura 2000-gebieden niet kan worden uitgesloten en nog onvoldoende maatregelen zijn vastgesteld voor behoud van de natuur is extern salderen op die plekken niet of beperkt mogelijk (ca. vanaf 2023). Dit komt omdat lastig kan worden onderbouwd dat de depositiedaling van saldogevers niet nodig is voor de natuur c.q. additioneel is. Er loopt in hoger beroep nog een rechtszaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of dit additionaliteitsvereiste ook van toepassing is op extern salderen tussen particulieren.
- het moeilijk is om goede conclusies te trekken over (neven)effecten van extern salderen omdat de kwantitatieve informatie beperkt beschikbaar is.
- de doelmatigheid van de beleidsregels voor extern salderen moeilijk te bepalen is; dat wil zeggen: dat het moeilijk is om te bepalen of de ‘kosten voor extern salderen’ (tijd en middelen die ingezet worden om de beleidsregels vorm te geven, te implementeren en uit te voeren) in verhouding staan tot de opgeleverde resultaten met betrekking tot de opgestelde werkdoelstelling.
