Evaluering av WBSO 2011-2017

Den 11. april tilbød statssekretæren for Økonomiske Anliggender og Klimaet evalueringen av WBSO 2011-2017, gjennomført av Dialogic i samarbeid med APE og UNU-MERIT, til Underhuset. Denne ble ledsaget av regjeringens reaksjon hvor statssekretæren blant annet kommenterte legitimasjonen av WBSO og de 12 anbefalingene som ble gitt i evalueringen. Evalueringen er nyskapende fordi den ikke bare utførte økonometriske analyser på en ny måte for Nederland (såkalt brukerkostnadstilnærming), men også for første gang ga mer innsikt i såkalte spillover-effekter gjennom en omfattende undersøkelse og også tekst mining-analyser i samarbeid med RVO basert på WBSO-data. WBSO regnes som grunnlaget for nederlandsk innovasjonspolitikk. Det er en ordning hvor utformingen og påvirkningen vekker stor oppmerksomhet både politisk og blant målgruppen (bedrifter som driver med FoU). Internasjonalt er det også stor interesse for slike skattefradragsordninger. Metodisk sett er dette også en utenomkategori evaluering, da WBSO er ett av de få verktøyene som egner seg for avanserte økonometriske effektmålinger. Hva er WBSO? Siden 1994 har Nederland hatt en skatteinsentivordning for FoU (WBSO) for bedrifter gjennomført av bedrifter. Den primære målsetningen med WBSO er å øke FoU-innsatsen til bedrifter. WBSO har også som formål å forbedre etableringsklimaet for FoU-virksomhet. FoU-aktiviteter som kvalifiserer for WBSO inkluderer 'teknisk vitenskapelig forskning' og 'utvikling av teknisk nye produkter, produksjonsprosesser og programvare'. I 2019 har WBSO en fradragsprosent på 32% i første trinn (opptil € 350 000, og 40% for oppstartsselskaper) og en fradragsprosent på 16% i andre trinn. Ordningen administreres av RVO.nl og gjennomgikk flere endringer i evalueringsperioden som blant annet ble brukt til å evaluere ordningens (økonometriske) effektivitet. WBSO er - med nesten € 1,2 milliarder i refusjon for skattelette i 2017 - sammen med Innovasjonskassen (budsjettmessig påvirkning på € 1 554 millioner i 2017) den viktigste ordningen i Nederland som tar sikte på å stimulere FoU i individuelle bedrifter og forbedre etableringsklimaet for innovativ virksomhet. Flere og flere utviklede land har slike FoU skattefradragsordninger. Andelen generelle, indirekte virkemidler (WBSO og Innovasjonskassen) i det totale budsjettet for bedriftsrettet FoU stimulering er relativt høy i Nederland i internasjonal sammenheng og har økt ytterligere i evalueringsperioden. Spesifikk, direkte støtte til FoU i bedrifter gjennom tilskudd har relativt sett avtatt. Blandet evaluering Målet med evalueringen var å vurdere i hvilken grad WBSO over perioden 2011-2017 (og RDA over perioden 2012-2015) har bidratt på en effektiv og effektiv måte til økning av FoU-innsatsen til bedrifter i Nederland (1. ordens effekt), innovasjon (2. ordens effekter) og bedriftsprestasjoner (3. ordens effekter), samt til det (fiscale) etableringsklimaet for FoU-virksomhet i Nederland. For å svare på dette sammensatte hovedspørsmålet var det også nødvendig med innsikt i målgruppenes rekkevidde og bruk av ordningen, samt utførelsen og kostnadene for utførelsen og administrative byrdene av WBSO. For å gjennomføre evalueringen ble det benyttet en kombinasjon av metoder, inkludert deskstudier, analyse av administrative data (delvis i kombinasjon med koblede CBS-data), økonometriske analyser, omfattende nettenketer, intervjuer/gruppeintervjuer, samt en tekst mining-analyse. Totalvurdering Vi har vurdert WBSO som en kostnadseffektiv ordning, som de fleste brukerne verdsetter og som har en påviselig positiv effekt på bedrifters FoU-lønnsomhet. Det er også sannsynlig at WBSO - i tillegg til andre faktorer - bidrar til etableringsklimaet for bedrifter som organiserer sine FoU-aktiviteter på internasjonalt nivå ("internasjonale selskaper"). I denne evalueringen sammenlignet vi ikke de økonomiske fordelene ved den ekstra FoU som følger av WBSO med kostnadene for WBSO (kostnadsfordelingsanalyse). Den makroøkonomiske effektiviteten kan derfor bare tilnærmes. Vi har imidlertid så godt som mulig sett på såkalte spillover-effekter (blant annet gjennom en omfattende nettundersøkelse blant over 1600 WBSO-brukere). Vi konkluderer med at dersom man tar hensyn til spillover-effekter, er det sannsynlig at fordelene med WBSO er større enn kostnadene med WBSO. På bakgrunn av evalueringen er det formulert totalt 26 konklusjoner. Nedenfor er en topp-5 liste. 1. I evalueringsperioden 2011-2017 er den estimerte størrelsen på kortsiktig Bang for the Buck (BFTB) 0,7 og på lang sikt 0,9. Dette betyr at, hvis vi kun ser på WBSO-deltakerne selv, fører hver skattelette-euro på kort sikt til estimert 70 eurocent ekstra FoU-lønnsomhet. På lang sikt er dette estimert til 90 eurocent per euro skattelette. Dette betyr at 1 euro ekstra skattelette over en 'uendelig periode' til sammen estimert fører til 0,90 ekstra FoU-lønnsomhet. Dette er den direkte effekten av WBSO på FoU-lønnsomheten. Undersøkelsesresultatene og litteraturen gir indikasjoner på at det i tillegg er spillover-effekter. Våre økonometriske estimater antyder at effektiviteten til WBSO med hensyn til BFTB over tid har sunket noe (det vil si, over den lengre perioden 2008 - 2017 anslår vi noe høyere BFTB-verdier). 2. Basert på selvrapporterte atferdsendringer (undersøkelsen) bidrar WBSO i spesifikke brukergrupper til å professionalisere FoU-aktiviteter. Dette inkluderer blant annet tiltrekning av spesialisert personell og utvikling av ferdigheter for planlegging og samarbeid i FoU-prosessen. Mindre og mellomstore bedrifter rapporterer generelt sett flere atferdseffekter enn større bedrifter. 3. Ifølge undersøkelsesresultatene (og i tråd med rasjonalet) bidrar WBSO til FoU-investeringer som bedrifter relativt sett har vanskeligere for å realisere selv. Deltakere som oppgir at deres FoU-innsats avhenger av WBSO genererer også flere spillovers. I tillegg til å produsere spillovers, er WBSO også relevant for å utnytte dem. 4. For bedrifter som organiserer eller vurderer å organisere sin FoU på internasjonalt nivå - og som per definisjon er et begrenset utvalg av WBSO-brukere - bidrar WBSO til å redusere den effektive skattebyrden, en viktig (men ikke eneste) betingelse for et gunstig etableringsklima for bedrifter med FoU-aktiviteter. 5. De estimerte administrative byrdene (summen av intermediærinnsats og egne kostnader for administrasjon) for WBSO i 2017 er sannsynligvis noe høyere enn kostnadene som ble estimert ved slutten av den forrige evalueringsperioden (8% av WBSO-budsjettet). De selvrapporterte egne kostnadene for alle bedrifter utgjør estimert mellom 4,4% - 7% av det tildelte WBSO-budsjettet i 2017. De estimerte kostnadene knyttet til intermediærinnsats er 3,8% av det tildelte WBSO-budsjettet. Basert på disse funnene ble det formulert totalt 12 anbefalinger. Disse er hovedsakelig anbefalinger angående struktureringen av en FoU skattefradragsordning som WBSO, samt noen praktiske anbefalinger for forbedring av målgruppenes rekkevidde og utforming og utføring av WBSO. Vi har også argumentert for bruk av politiske eksperimenter innenfor WBSO for å kunne prøve ut effektiviteten av endringer i ordningen på en liten skala i fremtiden. I regjeringens svar på anbefalingene kommenterer statssekretæren hver av dem.