Vurdering av den reduserte merverdiavgiftssatsen

I Nederland er det et differensiert merverdiavgiftsrate. Utgangspunktet er at alle varer og tjenester er underlagt den generelle satsen på 21%. Den reduserte satsen på 9% utgjør et unntak. Denne evalueringen fokuserer på effektiviteten og hensiktsmessigheten av den reduserte merverdiavgiftssatsen. For å undersøke dette ble følgende forskningsmetoder brukt: deskstudie, intervjuer, involvering av fagpersoner, dataanalyser, analyse av gjennomføringsinformasjon og analyse av juridiske prosedyrer.

Bakgrunn

Den reduserte merverdiavgiftssatsen ble innført i 1969, samtidig med innføringen av merverdiavgiftssystemet, der medlemslandene hadde frihet til å bestemme sine satser og unntak. Målet med den reduserte merverdiavgiftssatsen på den tiden var å lette belastningen av omsetningsavgift for de med lav inntektsevne. Valgene til Nederland om hvilke produktkategorier som skulle belastes med en lav sats, ble i stor grad påvirket av unntakene Nederland brukte i det tidligere systemet. Produktgruppene som omfattes av den reduserte merverdiavgiftssatsen endrer seg over tid. Imidlertid har antallet produktgrupper som omfattes av denne satsen økt. Produktgruppene som for tiden er underlagt den reduserte merverdiavgiftssatsen inkluderer blant annet matvarer og vann, kulturelle varer og tjenester, arbeidsintensive tjenester (inkludert frisører og renholdere), blomsterprodukter og persontransport. Siden innføringen av den reduserte merverdiavgiftssatsen har det vært flere endringer i satsene. Ved innføringen av merverdiavgiftssystemet i 1969 var den reduserte merverdiavgiftssatsen 4% og den generelle satsen 12%. Begge satsene har endret seg over årene til dagens satser på henholdsvis 9% og 21%. Den budsjettmessige betydningen har økt fra €7,2 milliarder i 2001 til (forventet) €13,4 milliarder i 2023.

Effektivitet

I hvilken grad den reduserte merverdiavgiftssatsen er effektiv, varierer mellom (1) integrerte mål og (2) produktgrupper. Hvis vi resonerer ut fra de integrerte målene, kommer vi til følgende konklusjoner:

• Den reduserte merverdiavgiftssatsen fører til mindre skattepress på de med lav inntektsevne og er dermed effektiv. I hvilken grad kjøperne nyter godt av merverdiavgiftsreduksjonene (og ikke selgerne), varierer per produktgruppe og avhenger hovedsakelig av etterspørsel- og tilbudselastisitet.
• Den reduserte merverdiavgiftssatsen fører i visse tilfeller til høyere forbruk av berørte varer og er dermed delvis effektiv. Grad av økt forbruk varierer mellom produktgruppene.
• Den reduserte merverdiavgiftssatsen fører i visse tilfeller til støtte for sektorer og er dermed delvis effektiv. Grad av støtte til sektorer varierer mellom produktgruppene.
• Den reduserte merverdiavgiftssatsen fører i visse tilfeller til økt sysselsetting og er dermed delvis effektiv. Vi ser at den er effektiv for sysselsettingen i blomstersektoren og muligens også for sysselsettingen innen visse arbeidsintensive tjenester og museumsektoren.

Hensiktsmessighet

Generelt sett er den reduserte merverdiavgiftssatsen ikke et effektivt (effisient) verktøy for å oppnå de tiltenkte målene. Hvis vi resonerer ut fra de integrerte målene, kommer vi til følgende konklusjoner:

• Den reduserte merverdiavgiftssatsen er ikke et effektivt verktøy for å redusere skattepresset på de med lav inntektsevne. Basert på en kvantitativ analyse konkluderer vi med at den reduserte merverdiavgiftssatsen er et svært ineffektivt verktøy for å redusere skattebyrden for de med lav inntektsevne. Jo mer økonomisk sterke en husholdning er, jo mer nyter de godt av den reduserte merverdiavgiften. De 50% mest økonomisk sterke husholdningene nyter dobbelt så mye av den reduserte merverdiavgiften som de 50% minst økonomisk sterke husholdningene. Bare 10% av støtten kommer de 20% minst økonomisk sterke husholdningene til gode. For å tilføre €1 til de 10% minst økonomisk sterke husholdningene, må det totalt brukes nesten €20. Produktgrupper som ikke bidrar til å redusere skattepresset, reduserer effektiviteten i denne sammenhengen.
• Den reduserte merverdiavgiftssatsen er sannsynligvis ikke et effektivt verktøy for å øke forbruket av berørte varer. Å kvantifisere dette er ikke mulig.
• Vi kan ikke vurdere om å støtte sektorer gjennom den reduserte merverdiavgiftssatsen er hensiktsmessig. Heller ikke her er kvantifisering av hensiktsmessighet mulig. Å støtte visse sektorer stemmer ikke godt overens med hensiktsmessigheten i politikken fra et bredere perspektiv.
• Å skape mer sysselsetting gjennom den reduserte merverdiavgiftssatsen er sannsynligvis ikke hensiktsmessig. Kostnadene ved å skape en jobb kan være høyere enn inntekten knyttet til denne jobben.

Gjennomføringskostnader

Gjennomføringskostnadene for Skatteetaten for den reduserte merverdiavgiftssatsen beløper seg til €10 millioner til €30 millioner per år. Gjennomføringskostnadene for den reduserte merverdiavgiftssatsen varierer mellom produktgruppene. Spesielt legemidler og medisinsk utstyr, overnattingstjenester og kunstgjenstander har høye gjennomføringskostnader. De administrative byrdene for bedrifter utgjør €125 millioner til €150 millioner per år. Å kvantifisere de juridiske prosedyrene knyttet til den reduserte satsen viser seg å være ikke oppnåelig i denne studien. Likevel kan vi indikere at det hvert år blir avsagt minst flere dommer av Retten, Lagmannsretter og Høyesterett samlet. Det er ingen tydelig tendens i antall publiserte dommer.

Politikkalternativer og anbefalinger

Det finnes vanligvis bedre alternative virkemidler enn lavere merverdiavgiftssatser for å oppnå de nevnte målene.

• Bedre alternativer for å redusere skattepresset på de med lav inntektsevne er rettede tilskudd og/eller reduksjoner i inntektsskatten.
• Rettede tilskudd til produsenter og/eller forbrukere synes å være en mer hensiktsmessig måte å stimulere forbruket av berørte varer på enn den reduserte merverdiavgiftssatsen. Likevel har tilskudd også begrensninger og utfordringer. Informasjonskampanjer er også en måte å oppnå målet på.
• For å støtte sektorer virker rettede tilskudd til produsenter å være et mer hensiktsmessig alternativ enn den reduserte merverdiavgiftssatsen.
• For å skape mer sysselsetting er det å redusere skattene på arbeid en mer hensiktsmessig måte enn den reduserte merverdiavgiftssatsen.