Evaluering af frekvenspolitikken og frekvensauktionerne 2016-2025

På vegne af Ministeriet for økonomiske anliggender evaluerede Dialogic Nota Frequentiebeleid 2016 (NFB), Nota Mobiele Communicatie 2019 (NMC), Multibandveiling (2020) og 3,5 GHz-veiling (2024). Vi samarbejdede med Jacob Goeree, professor og ekspert inden for auktioner. De to notater og auktionerne er tæt forbundet. Nota Frequentiebeleid skitserer overordnet, hvordan den hollandske regering ønsker at håndtere frekvenspolitikken. Fokus her er på lang sigt. Nota Mobiele Communicatie (NMC) er meget mere konkret end NFB og giver klare rammer for fremtidige auktioner af spektrum til mobilkommunikation. Nota Frequentiebeleid 2016 (NFB) NFB 2016 sigter mod at bidrage til velvære i Holland ved at sikre (1) effektive markeder, hvor (2) offentlige interesser sikres. Dette ønsker de at opnå ved at bestemme og udstede spektrum på en bestemt måde. Holland har stadig en af verdens bedste telekommunikationsinfrastrukturer, hvilket bidrager til velvære i Holland. Markederne fungerer relativt effektivt, og offentlige interesser sikres. Vi konkluderer, at NFB 2016 i høj grad har været et effektivt redskab. NFB 2016 er en reference for beslutningstagere, hvor relevante offentlige værdier er ekspliciteret, og tidsånden er forankret. Uden NFB 2016 ville politikken i Holland have været mindre forudsigelig. NFB 2016 har også bidraget til at indføre regler i tilladelser og sikre offentlige interesser. NFB 2016 sigtede også mod at fremme deling af frekvensområder mellem brugere, men dette er ikke blevet realiseret. Endelig har NFB 2016 givet rammer for NMC 2019. Nota Mobiele Communicatie 2019 (NMC) Med NMC ønsker politikerne at sikre, at Holland forbliver blandt de absolut bedste inden for telekommunikationsinfrastruktur ved at give mere investeringssikkerhed for parterne. Dette skulle opnås ved at (1) øge forudsigeligheden af politikken og (2) få regeringen til hurtigst muligt at stille frekvenser til rådighed. Som tidligere nævnt er telekommunikationsinfrastrukturen i Holland meget god. Alligevel ser det ikke ud til, at forudsigeligheden af politikken er steget. Dette skyldes primært eksterne effekter som retssager, forslag og en stor fusion på markedet. Det mest iøjnefaldende er imidlertid, at 3,5 GHz-båndet i Holland blev gjort tilgængeligt meget sent. Holland er virkelig et outlier i Europa på dette område. Regeringen har derfor ikke stillet frekvenser til rådighed så hurtigt som muligt. Selvom de mellemliggende mål ikke er blevet opnået, er NMC 2019 alligevel delvist effektiv. Med andre ord: I en situation uden denne NMC ville disse mål være opnået endnu dårligere. NMC 2019 var effektiv, fordi den gav retningslinjer for auktioner og tilbød markedet forudsigelighed. Multibandveiling 2020 Målene med auktionen stemmer godt overens med NMC 2019 og NFB 2016. Men da auktionsmålene ikke er blevet godt operationelle, er det svært at fastslå objektivt, om de er nået. Med denne begrænsning når vi frem til følgende konklusioner: Vi mener, at Multibandveiling 2020 effektivt fordeler kavlerne i 1.400 MHz-båndet økonomisk. For 700- og 2.100 MHz-kavlerne har auktionens opstilling i hvert fald ikke bidraget til en økonomisk effektiv fordeling. I forhold til andre lande kunne Holland efterfølgende måske have gjort mere proaktivt for at tiltrække nye aktører. I vores øjne var Multibandveiling relativt enkel, men for gennemsigtig. Gennemsigtighed står i modsætning til at forhindre strategisk budgivning. I vores optik kunne der have været mere fokus på (afbødende foranstaltninger mod) strategisk efterspørgselsreduktion, som også kunne have været testet eksperimentelt på forhånd. 3,5 GHz-veiling 2024 Målene med auktionen stemmer godt overens med NMC 2019 og NFB 2016. Men da auktionsmålene ikke er blevet godt operationelle, er det svært at fastslå objektivt, om de er nået. Med denne begrænsning når vi frem til følgende konklusioner: Vi konkluderer, at 3,5 GHz-veilingopstillen ikke har bidraget til en økonomisk effektiv fordeling, da der næsten ikke har været auktionsaktivitet. Dette skyldes, at i en (forudsigelig) situation, hvor der ikke er nye deltagere, slutter auktionen næsten øjeblikkeligt på reserveprisen. Deltagelse af en ny deltager ville sandsynligvis have skabt mere auktionsaktivitet og dermed ført til en mere konkurrencepræget, økonomisk effektiv udfald. Der kunne have været gjort mere for at tiltrække nye deltagere (f.eks. ved at gøre dem mere opmærksomme blandt internationale parter eller ved at gøre betingelserne for nye deltagere relativt mere attraktive). Priserne, der i sidste ende blev betalt i Holland for spektrum på 3,5 GHz-båndet, var lavere end i andre europæiske lande og lavere end forventede (økonomiske) konkurrencepriser. Auktionsmodellen for 3,5 GHz-veilingen var ganske enkel, men enkelheden har begrænset auktionsaktiviteten og dermed negativt bidraget til auktionens øvrige mål. Ved valg af auktionsmodellen er risikoen for, at der ikke ville være nogen nye deltagere, derfor ingen auktionsaktivitet og dermed lave (reserverede) priser, ikke tilstrækkeligt taget i betragtning. Anbefalinger Baseret på evalueringen når vi frem til en række anbefalinger. Vi anbefaler bl.a. at genoverveje tidspunktet, hvor en fremtidig NFB træder i kraft. Vi anbefaler yderligere at skærpe politikteorien. I en fremtidig NFB bør effektiv spektrumpolitik formuleres som et middel og ikke som et mål. Vi anbefaler at have mere fokus på strategisk autonomi, økonomisk sikkerhed, modstandsdygtighed og forsvar i den nye NFB, og muligvis inkludere disse som mål. Selvfølgelig skal de eksisterende mål også kritisk vurderes. Vi anbefaler at undersøge, om en enkelt NMC per fordelingsøjeblik er en god model. Til fremtidige spektrumauktioner anbefaler vi først og fremmest at definere auktionsmålene SMART. Vi anbefaler at have mere fokus på auktionsaktivitet i fremtidige auktioner og de risici, der kan mindske denne.