Utveckling av frekvenspolitiken och frekvensauktioner 2016-2025

På uppdrag av ministeriet för ekonomiska frågor utvärderade Dialogic "Notan om frekvenspolitiken 2016" (NFB), "Notan om mobilkommunikation 2019" (NMC), Multibandauktionen (2020) och 3,5 GHz-auktionen (2024). Vi samarbetade med Jacob Goeree, professor och expert inom auktionsområdet. Båda notorna och auktionerna hänger nära samman. Frekvenspolicyn skisserar övergripande hur den nederländska regeringen avser att hantera frekvenspolitiken. Fokus ligger på långsiktiga mål. Notan om mobilkommunikation (NMC) är mycket mer konkret än NFB och ger tydliga ramar för framtida auktioner av spektrum för mobilkommunikation. Notan om frekvenspolitik 2016 (NFB) NFB 2016 syftar till att bidra till välbefinnandet i Nederländerna genom att säkerställa effektiva marknader där allmänintressen skyddas. Det uppnås genom att bestämma och tilldela spektrum på ett visst sätt. Nederländerna har fortfarande en av världens bästa telekommunikationsinfrastrukturer, vilket bidrar till välbefinnandet i landet. Marknaderna fungerar relativt effektivt och allmänna intressen skyddas. Vi konstaterar att NFB 2016 i stor utsträckning har varit ett effektivt verktyg. NFB 2016 är en referenspunkt för beslutsfattare, där relevanta allmänna värden har specificerats och tidsandan förankrats. Utan NFB 2016 skulle policyn i Nederländerna ha varit mindre förutsägbar. NFB 2016 har också bidragit till att villkor har tagits med i tillstånden och allmänna intressen har skyddats. NFB 2016 syftade också till att främja delningen av frekvensutrymme mellan användare, men detta har inte realiserats. Slutligen gav NFB 2016 riktlinjer för NMC 2019. Notan om mobilkommunikation 2019 (NMC) Med NMC vill beslutsfattarna se till att Nederländerna fortsätter att vara i absoluta toppen när det gäller telekommunikationsinfrastruktur genom att öka investeringssäkerheten för parterna. Detta bör uppnås genom att öka förutsägbarheten i policyn och genom att regeringen så snabbt som möjligt tillhandahåller frekvenser. Även om telekommunikationsinfrastrukturen i Nederländerna är mycket bra tyder det inte på att policyns förutsägbarhet har ökat. Det beror främst på externa effekter som rättsfall, motioner och en stor sammanslagning på marknaden. Det mest framträdande är dock att 3,5 GHz-bandet i Nederländerna blev tillgängligt mycket sent. Nederländerna är verkligen en avvikare i Europa. Regeringen har således inte tillhandahållit frekvenserna så snabbt som möjligt. Trots att delmålen inte har uppnåtts är NMC 2019 ändå delvis effektiv. Med andra ord: I en situation utan denna NMC skulle dessa mål ha uppnåtts ännu sämre. NMC 2019 var effektiv eftersom den gav riktlinjer för auktionerna och gav marknaden förutsägbarhet. Multibandauktionen 2020 Auktionens mål överensstämmer bra med NMC 2019 och NFB 2016. Men eftersom auktionsmålen inte har operationaliserats är det svårt att objektivt fastställa om de har uppnåtts. Med denna begränsning drar vi följande slutsatser:

- Enligt vår åsikt har Multibandauktionen 2020 fördelat kavlarna på 1 400 MHz-bandet ekonomiskt effektivt. För 700- och 2 100 MHz-kavlarna har inte auktionsupplägget bidragit till en ekonomiskt effektiv fördelning. - Jämfört med andra länder kanske Nederländerna i retrospekt kunde ha agerat mer proaktivt för att locka till sig nya aktörer. - Enligt oss var Multibandauktionen relativt enkel, men alltför transparent. Transparens står i konflikt med att förhindra strategiskt budgivning. Enligt oss hade mer fokus kunnat läggas på (åtgärder för att mildra) strategisk efterfrågan, som också hade kunnat testas experimentellt i förväg.

3,5 GHz-auktionen 2024 Auktionens mål överensstämmer bra med NMC 2019 och NFB 2016. Men eftersom auktionsmålen inte har operationaliserats är det svårt att objektivt fastställa om de har uppnåtts. Med denna begränsning drar vi följande slutsatser:

• Vi konstaterar att 3,5 GHz-auktionsupplägget inte har bidragit till en ekonomiskt effektiv fördelning, eftersom nästan ingen auktionsaktivitet har ägt rum. Detta beror på att i en (förutsebar) situation där inga nya aktörer deltar, avslutas auktionen nästan omedelbart på reservationspriset.
• Deltagande av en ny aktör skulle förmodligen ha lett till mer auktionsaktivitet och därmed ett mer konkurrenskraftigt, ekonomiskt effektivt resultat. Mer kunde ha gjorts för att locka nya aktörer (till exempel genom att lyfta fram dem mer för internationella aktörer eller genom att göra villkoren för nya aktörer relativt mer attraktiva).
• De priser som slutligen betalades i Nederländerna för spektrumet i 3,5 GHz-bandet var lägre än i andra europeiska länder och lägre än förväntade (ekonomiska) konkurrenskraftiga priser.
• Auktionsmodellen för 3,5 GHz-auktionen var visserligen enkel, men enkelheten har begränsat auktionseffekten och därmed negativt bidragit till auktionens övriga mål. Vid valet av auktionsmodell har risken att inga nya aktörer deltar och därigenom ingen auktionsaktivitet uppstår och därigenom låga (reservations)priser betalas av befintliga parter inte tillräckligt beaktats.

Rekommendationer Baserat på utvärderingen kommer vi med ett antal rekommendationer. Vi rekommenderar (bland annat) att överväga att ta om tiden då en framtida NFB är tillämplig. Vi rekommenderar vidare att skärpa policyns teori. I en framtida NFB bör effektiv spektrumpolitik formuleras som ett medel, inte som ett mål. Vi rekommenderar att den nya NFB ska fokusera mer på strategisk autonomi, ekonomisk säkerhet, motståndskraft och försvar, och eventuellt inkludera dessa som utfall. Självklart måste även de befintliga utfallen granskas noggrant. Vi rekommenderar att utforska om en NMC per distributionspunkt är en bra modell. För framtida spektrumauktioner rekommenderar vi först att tydligt definiera auktionsmålen SMART. Vi rekommenderar att man i framtida auktioner har mer uppmärksamhet på auktionsfunktionen och de risker som kan minska dessa.